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析交通工程建设领域职务腐败的特点、原因及防范对策
 
 
作者:周卫 秦俭 朱国新 来源:中国交通执法网站  发布:2009-7-21 16:39:50 
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  随着我国经济的高速发展,交通的基础性和先导性作用越来越大,国家对交通基础设施建设的投资逐年增加,工程建设领域的少数干部经不住“糖衣炮弹”的攻击,贪污、受贿、玩忽职守等职务腐败案件时有发生,已成为职务犯罪易发、高发、频发的重灾区,成为人们关注的焦点。如何有效地防范交通工程领域职务腐败,确保各项交通工程建设的顺利实施,成为各级政府迫切需要解决的课题。本文从交通工程建设领域职务腐败的特点、原因及防范对策方面进行了一定的探讨,以期为预防交通工程建设领域的职务腐败提供一些有益的参考。  
  一、交通工程建设职务腐败的特点  
  1、涉案金额大。动辄百万、千万甚至上亿元,成为交通工程建设职务腐败的第一大特点。如:四川省原交通厅正副厅长刘中山、郑道访,在工程建设中贪污受贿1000万元左右。贵州省交通厅厅长、贵州高速公路开发总公司总经理卢万里案件是新中国交通史上影响最为恶劣的侵吞国有资金的腐败案件之一。卢万里利用担任贵州省交通厅厅长、贵州高速公路开发总公司总经理的职务便利,在掌控公路建设招、投标权的同时,还通过权力直接介入材料采购环节,大肆侵吞国有财产,先后多次索取、收受他人款物共计折合人民币2559万余元。  
  2、涉案官员大。动辄交通局长甚至厅长,成为交通工程建设职务腐败的第二大特点。据报载,从1997年到2008年,全国已有新疆、贵州、四川、广东、广西、湖南、河南、安徽、北京等10个省(区)的15个交通厅长因“伸手”公路工程建设而被捉,厅以下局级、副局级干部更是不计其数。在交通建设投资中,不少“交通厅长”“交通局长”成为施工企业、承包商“攻关”的目标,为了在激烈的竞争中获得工程,施工企业、承包商、材料供应商往往不择手段。一大批“交通厅长”“交通局长”被他们一个一个地拉下了马。
  3、涉案人员多。一个案件动辄十几人甚至几十人,成为交通工程建设职务腐败的第三大特点。据报载,广东深圳至汕头的高速公路建设中,一条道路未修通,就有近30名国家公职人员栽倒,其中厅级干部3人、处级干部18人,还有部分掌握实权的一般干部,受贿金额约800万元。  
  4、涉案环节多。渗透到工程建设的各个环节,包括工程概预算环节、工程立项审批环节、工程招投标环节、工程原材料采购供应环节、工程施工现场管理环节、工程施工监理环节、工程竣工验收和决算环节,成为交通工程建设职务腐败的第四大特点。职务腐败在交通工程建设领域的不同阶段不同环节又有着不同的特点。其中最主要的环节是领导干部利用有形市场违规干预插手交通工程招标的问题,腐败分子把腐蚀的对象指向了有形建设市场的工作人员,私下串通,泄露标底,造成不公平竞争。当交通建设工程开始招标、投标、建立专家库、建立专家队伍的时候,不法承包商又把腐蚀的对象指向了专家评委和编制标底的人员。在建设的过程中,不法承包商为了虚报额外工程量,“堤外损失堤内补”,达到抬高决算造价,实现利益的最大化,往往又把腐蚀的目标指向工程变更计量管理人员、监理工程师和质量检测工程师,业务骨干的职务腐败迅速提高。  
  二、交通工程建设职务腐败的原因分析  
  交通工程建设领域职务犯罪产生的原因是多方面的,归纳起来主要有:  
  1、交通建设投资的计划性行为模式和工程建设施工的市场性行为模式是交通工程建设职务腐败产生的温床。交通基础设施建设作为国家重要的战略投资具有高度的计划性,地方各级政府为加快当地的交通建设步伐,改善通行条件,千方百计跑资金、上项目,俗称“跑部钱进”。而就是在“跑部钱进”的过程中,一些看得见和看不见的职务腐败行为不知不觉地发生了:地方交通主管部门特别是公路建设部门在交通基础设施建设中具有项目计划管理和建设施工管理的双重身份。以一个县级公路部门为例:对上申报建设项目,他以项目计划管理的最基层决策者或计划管理者身份出现,为争取项目,往往把一个经济带动作用并不十分很好的项目在《项目建议书》中说得天花乱坠,并在工程投资概(预)算中加大投资预算,以引起上级决策层的重视和加大投资额度。这一过程存在两种腐败,即项目审批环节的“跑部钱进”和投资概算环节的“腐败埋伏”。形象地说,这一环节,项目审批部门是爷爷,项目申报部门是孙子;而一旦项目申报成功,对下他以项目业主的身份出现,以另一个实际需要的投资预算掌握着招标发包大权。这一过程也存在两种腐败,即招标过程的腐败和上一环节中“腐败埋伏”转化(暂且不论以何种形式转化)成的“现实腐败”。形象地说,这一环节,项目申报部门或招标部门成了爷爷,建设施工单位或投标单位成了孙子。公路部门是按计划经济体制运作,而建设施工单位是按市场经济体制运作,两种体制并存,客观上为少数腐败分子提供了可乘之机,使得经济活动中渗透了权力的“魔力”,在这种行政手段与市场手段并存的情况下,一些有权的部门和人员能够凭借手中的权力,钻体制上的空子,以各种手段变相出卖手中的权力,大搞权力寻租,实施职务腐败。无权单位和个人想办事、办成事,只有靠钱来进行“感情投资”、“买通关节”。这种私下的“权”和“钱”的交易行为,是发生职务腐败的主要根源。  
  2、交通工程建设投资机制不健全为职务腐败提供了可乘之机。一是项目评审机制不科学。每年交通工程建设项目很多,靠各主管部门有限的人手,难以进行周密充分的评估、考察和审查,很难做出正确、理性的选择,这就使得部分地方通过虚报项目,套取资金成为可能。二是投资体制的政企不分与“四位一体”的弊端。我国现行的交通投资体制完全属于系统内部封闭运行方式,交通行政部门与承建交通项目的公司、企业多为直属关系,这便极易导致政府权力部门化,部门权力个人化,个人权力绝对化。投资、建设、管理、使用“四位一体”的投资体制,其本质就是“政企不分、官商一体”。有关部门负责人在建设项目中既是行政长官,又是投资企业的领导;既是建设者,又是管理者;项目法人的设立、任用均缺乏制衡,一切听命于交通部门的行政领导,建设项目的勘测、设计、招投标、施工、监理、审计等各环节缺乏相互的制约和监督,贪污腐败的大门由此洞开,容易出现 “集体腐败”。如原四川省交通厅长刘中山既是厅长,又分别兼任四川省高速公路建设开发总公司、北海国际招商股份有限公司等数家公司的董事长。三是交通工程建设招投标机制不完善。目前交通工程建设领域招投标普遍实行“综合评估法”。这种机制是先由相关单位编制工程造价标底,然后组织专家为投标商打分,得分高者中标。这种招投标机制可以有效控制投资,防止施工企业漫天报价,但是其最大的缺点是难以排除人为因素。在其准备、开标、评标、定标等各个阶段,以及制定招标文件与组织专家评标打分等环节,都容易出现各种人为因素的影响而产生腐败。最突出的表现就是泄漏标底和贿赂评标人员。目前交通建设工程招标机制上的最大的缺失是对政府采购制度的规避,主管部门以“业主”自居,自定招标方案,自定标段,自家测算标底,“自家人”担任评委,“自家人”监督“自家人”,随意性大,缺乏监督,长官意志的干预无所不能,容易造成“外招内定”、“明招暗定”。  
  3、交通工程建设管理不规范为职务腐败提供了实现条件。在现行制度下,资金的划拨和管理仍是实行各自为政,各负其责的管理模式,而划拨之后的资金究竟用没用到具体项目,用得怎么样,项目是否顺利进行,却并没有相关制度与之配套,于是管理的松散使得一些不法之徒明目张胆地挪用私分这些宝贵的公共资金,有的把工程建设的征地拆迁费用于弥补行政经费不足、盖楼堂管所等。招投标中的不规范较为常见。如把本应实行招标的项目不招标,应当公开招标的项目实行邀请招标。有的项目有招标之名而无招标之实,85pj.com:一些工程建设项目的招标范围较窄,仅限于工程施工的较多,勘察、设计、监理及重要设备、主要材料的采购实行招标的较少;对招投标工程高估冒算、高套定额、多计材料、多取费用等;在招标投标过程中,弄虚作假,在招标文件和评标办法中做手脚。权钱交易、暗箱操作、虚假招标、串通或贿赂招标、转包和违法分包等违法行为较为常见;行业垄断和地区分割依然不同程度地存在,有的地方政府和部门为了眼前利益,依然抱着地方情节,一心扶持本地企业,而不管其是否有财务能力、技术能力、管理水平,也不管其以往施工履约信誉如何;政企不分、政事不分,行政干预不同程度地存在,有的地方和部门领导直接参加评标、定标、修改标底及合同价格、核发中标通知书等,直接参与或干预具体的招标投标活动,侵害招标投标人的自主权。有的部门、有的领导干部甚至随意改变招标结果,指定中标人。报载:贵州省原交通厅长卢万里身兼交通厅厅长和高速公路开发总公司总经理,不仅不在重要环节回避,反而每次招投标,他都要亲自召集、布置、指挥并参与招投标。在贵新公路项目上,他担任评标委员会主任,评标委员会人员和专家组人员名单他亲自决定。在专家组评标过程中,他要亲自到评标现场去了解情况,现场负责人要随时向他汇报评标情况。为减少潜在竞争对手,他可以以种种理由随意减掉或增加投标单位,圈进他的意中对象入围参加竞标。  
  4、交通工程建设过程缺乏有效监督使职务腐败泛滥成灾。现有的监督执法机构缺乏相对独立性,制约职能和手段不够有力,难以发挥应有的监督作用。尽管我们现在有上级监督、同级监督和群众监督,但上级组织和基层群众都不可能及时了解具体情况,等到把情况搞清楚了,已变成了事后监督,错失了将其遏制在“萌芽”状态的时机。当然,了解情况最清楚、最及时的是同级监督,但现在这种同级监督机构的双重领导体制,使得这种监督变得软弱无力,形同虚设。另外,惩治腐败的法律还不够完善为某些职务腐败提供了机会。一些地方、一些单位用人失察、管人不严,出了问题,还站出来充当保护伞,使查处职务腐败工作障碍重重,阻力一般都很大,在一定程度上影响了打击力度,有时甚至“大事化小,小事化了” ,许多腐败分子及其帮凶逃脱了处罚,长期逍遥法外。司法中的能人犯罪、高官犯罪“以官抵刑”、“以功抵刑”现象的实际存在,非法采用监外执行,非法减刑、假释的现象比较普遍,成为一些人实施职务腐败时胆大妄为,有恃无恐的一个重要原因。  
  三、遏制和预防交通工程建设领域职务腐败的对策思考   
  1、加强宣传教育,提高免疫能力。在市场经济条件下,要使交通工程建设工作人员永远保持清醒头脑,防止消极腐败现象的滋生和蔓延,重要的一条是要抓好预防性教育,普遍提高广大党员、干部的思想政治素质,增强抵御各种腐朽思想的免疫力。要使广大交通工程建设工作人员树立正确的人生观、价值观,淡化“官念”,增强“公仆”意识。要用惩腐倡廉的政策规定引导人, 用职务腐败的典型案例警示人,用廉洁勤政的模范事迹鼓舞人。只有做到“警钟常鸣”,通过常念“廉政经”、常敲“警示钟”、常打“预防针”,增强 “免疫力”,才能使广大党员干部时刻保持清醒的头脑,树立起牢固的思想道德防线和家庭防线,做到“常在河边走,就是不湿鞋”。  
  2、加强廉政建设,推行廉政准入。一是要在深入了解和掌握建设单位、建筑企业、勘察设计、工程监理、中介服务机构资质等级和市场行为及工程建设管理、招标投标管理机构工作人员的工作业绩和廉政勤政情况的基础上,全面推行“廉政保证金”制度、定期“述廉”制度和定期交流换岗等措施。二是按照职责分工,建立交通工程建设市场不良行为记录和工程建设管理、招标投标管理工作人员廉政勤政和预防职务腐败工作档案,作为建设单位、建筑企业、勘察设计、工程监理、中介服务机构和管理人员能否准入交通建设市场和开展职务腐败预防工作的基本依据。三是对利用行贿手段或借用他人名义,骗取中标的,与工程设计、造价工作人员合谋,高估冒算、虚列项目、增大成本、相互让利从中谋取私利等行为的施工企业,依法在规定的时间内不准进入交通建设市场。四是对采取不正当手段,已经进入建设市场的和招标代理机构人员泄露评标情况造成不良影响的,依法进行处理。五是对监理人员与建设施工企业串通,私下增减工程量,从中谋取私利等行为的中介服务机构,依法停止其参与交通建设中介服务业务。六是对以工程情况特殊等理由,将公开招标项目改为邀请招标、直接发包,或故设圈套、寻找借口、让其他投标人陪标,使内定的潜在投标人中标,从中谋取私利的;工程建设采购人员、供货单位人员违反《政府采购法》的规定,暗中操纵采购活动,有碍公正、公平、公开原则,或采购工程材料以次充好,从中谋取私利的;在交通建设项目审批、竣工验收等环节,利用职权谋取私利管理人员,坚决调离岗位。构成违规违纪的,依法进行查处。  
  3、加强市场管理,确保公平竞争。一是要建立交通建设工程的招标投标行为规范。严格按照规定程序运作,杜绝“暗箱”操作,防止招投标过程中的关系标、形式标和陪标等弄虚作假现象发生,使所有建筑施工企业能在公平、公开、公正的环境中自由竞争。二是要增加建设工程的物资采购的透明度。实行公开招投标,制止私下交易,从根本上遏制物资采购环节中的以次充好、给回扣等不正之风。三是要继续实行“双合同制”和“双验收制”。在交通工程项目管理上,建设、设计、施工、监理单位签订《工程合同》的同时,必须同步签订《廉政合同》;在进行工程竣工验收的同时,对其廉政建设亦进行同步验收。在项目实施过程中实行“双责任制”。凡参加工程建设的管理人员,尤其是领导干部,必须实行一岗双责,既对工程建设负责,也要对廉政建设负责,既考核工程建设情况,又要考核廉政建设情况,实行双责任、双考核、双验收。四是要加强交通工程建设的财务管理,实行财务主管和会计 “双委派制”。对交通重点工程项目,除业主单位委派会计外,有关部门亦应长期委派或定期选派财务会计,对建设单位的财务活动进行检查监督和审计监督,确保工程建设资金使用安全,堵塞资金漏洞,防止发生贪污挪用等腐败行为。五是所有交通工程工作人员都要严格执行 “六不准”:不准领导干部违反规定干预和插手工程招投标;不准索要或接受管理相对人的礼金、有价证券和贵重物品;不准参加由管理相对人安排的宴请娱乐活动,不得接受承建方提供的通讯工具、交通工具和高档办公用品;不准要求或者接受承建方为其住房装修,婚丧嫁娶活动,配偶子女的工作安排以及出国出境、旅游等提供方便;不准为配偶、子女、亲友承揽工程和销售工程有关材料设备供应,谋取利益;不准营私舞弊,搞不当交易,六是要对交通工程建设重点岗位人员实行定期轮岗交流。  
  4、理顺管理体制,优化权力配置。腐败的实质是权力的滥用,是权力与利益的交换。只有建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,保证权力沿着制度化、法制化的轨道运行,才能从根本上防止以权谋私,预防职务腐败。要深入研究交通工程建设领域在权力运行机制方面存在的问题和产生的原因,抓住权力易被滥用,腐败现象易发、多发的薄弱环节和关键部位,作为预防职务腐败工作的重点,积极从机制和体制上寻求规律,研究对策。一是要打破“四位一体”的交通工程建设管理体制。全面推行投资、建设、管理、使用“四分离”和设计、施工、监理、审计“四分离”,建立责、权、利相统一的投资、建设、管理、使用责任考核制衡机制,从根本上压缩腐败现象产生的空间。二是要加强招投标管理,做到“应招尽招”,全程透明。在招标方式上,引入国际上通行的“工程量清单”招标,大力推行无标底招标,减少人为操纵的可能。三是要明确各主管部门在招标活动中的职能和职责,纪检、监察、检察、审计、公证等部门要全过程参与招标、投标和工程建设施工,实施一条龙监督。对政府投资的重大交通工程项目,不但参与招投标,而且对材料采购、资金拨付、竣工验收、工程决算等各个环节全部纳入监督视线,跟踪监察,确保不出现失控现象。  
  5、加大查处力度,防止职务腐败。一是要在完善交通工程建设监督监察有关规定的同时,进一步加强信访举报工作,既要按照“分级负责,对口办理”的原则落实工作责任制,又要维护群众的检查权、控告权和申诉权。做到凡是署名举报的,主办单位必须给署名者一个答复。凡是匿名举报的,不论涉及到谁,也必须同样地认真对待,对提供可查的线索要认真查办。特别是涉及到重大问题、重要干部、重要项目、大额资金的问题,要坚决立案查实。二是要着力抓好市场整顿,主动发现线索。交通系统纪检监察部门要积极、主动参与交通建设市场检查,在检查过程中要主动发现线索、查找漏洞。三是对立案案件一定要一查到底,不能不了了之。要做到件件、事事有结果。四是要加强协作,整合查办案件的力量。加强同检察机关联合开展的“预防职务犯罪”活动,联合审计部门开展专项审计案件的工程审计,注意向信访部门了解相关的线索和情况。要开展案件分析,从中找出漏洞、发现规律,以不断完善监督机制。五是要经常地对一定范围的领导干部和业务骨干进行警示谈话提醒,做到防患于未然。  
  总之,要从各个层面构筑起交通工程建设职务腐败的“权力防线、动机防线、机会防线”, 要形成不想“腐”、不能“腐”、不敢“腐”的制度环境,让交通工程建设领域的干部职工有一个清醒的头脑、清洁的环境,清爽地做事、清白地做人,确保“工程建起来,人不倒下去”。  

该文章转自《中国交通执法》网站 www.jttv.net
原文地址:http://www.sbn333.com/632/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=4841

    本文地址:http://aio.o068.com/content/10/1003/16/3612251_58155338.shtml
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